Олег Орлов: "Этот закон противоречит нормам Европейской конвенции"

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

9 марта 2013 года Правительство РФ внесло в Госдуму проект закона, согласно которому некоммерческие организации (НКО), занимающиеся патриотическим воспитанием граждан, будут поддерживаться за счет федерального бюджета. Ранее, 13 июля 2012 года, Госдумой был принят и 21 ноября 2013 года вступил в силу закон "об НКО, исполняющих функции иностранного агента". 8 февраля 2013 года ряд НКО, в том числе ПЦ "Мемориал", подали в Европейский суд по правам человека жалобу на принятие этого закона.

В интервью "Кавказскому узлу" член совета Правозащитного центра "Мемориал", руководитель программы "Горячие точки" Олег Орлов рассказал о том, чем руководствовались "Мемориал" и десять других российских НКО, подавая в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) жалобу на принятый в России закон об "иностранных агентах". В ходе беседы правозащитник объяснил, кого можно считать потенциальными жертвами этого одиозного закона, а также поделился своим видением проблем финансирования НКО в России вообще и на Северном Кавказе в частности.

Суть жалобы

"Кавказский узел" ("К.У."): Олег Петрович, расскажите вкратце об основных положениях жалобы. Чем конкретно недовольны НКО?

Олег Орлов (О.О.): Мы недовольны тем, что так называемый закон об "иностранных агентах" нарушает наши права, гарантированные нам Конституцией России и нормами международного права в области прав человека, в том числе и рядом статей Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Собственно говоря, это в принципе антиправовой нормативный акт, который и законом-то назвать сложно. Сама концепция "закона" состоит в том, чтобы из сообщества российских НКО вычленить определённую категорию организаций, которые под страхом репрессий следует заставить навесить самим на себя порочащий их ярлык "иностранных агентов", а затем для этих организаций создать особо трудные условия работы.

Каковы критерии для попадания в эту категорию?

Во-первых, это получение НКО средств из любых иностранных источников.

Все одиннадцать организаций, направивших жалобу в Европейский суд по правам человека, получают помощь от иностранных спонсоров. Получают открыто, в рамках российских законов, расход этих средств полностью прозрачен для российских государственных органов и российского общества. Мы тратим их на помощь людям, проживающим в нашей стране, на информирование российского общества, на правовое образование. Все мы заявили, что и в дальнейшем не намерены отказываться от получения такой помощи.

Второй критерий, установленный законом об иностранных агентах – занятие так называемой "политической деятельностью". В российском законодательстве отсутствует определение понятия "политическая деятельность". Не дает такого определения и закон об "иностранных агентах". Вместо этого там хитрым образом приведено определение того, какую НКО следует считать "участвующей в политической деятельности":

"Некоммерческая организация <...> признается участвующей в политической деятельности, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях".

Первое, что бросается в глаза в этом "определении" - оно опирается на понятия, которые вообще отсутствуют в российском законодательстве. Что такое "государственная политика", "политическая акция"? Что значит: "участвовать в формировании общественного мнения"? Нигде, ни в одном нормативном акте ответов на эти вопросы найти нельзя. А значит, открывается широчайший простор для произвольного толкования.

Одновременно, все одиннадцать организаций-заявителей в своих обращениях в Европейский суд указали, что "в своих действиях и оценках мы исходили из того, что политической деятельностью не занимаемся". Мы понимали под политической деятельностью борьбу за власть, выдвижение своих представителей в органы власти, участие в избирательных кампаниях этих кандидатов.

Что касается меня и большинства моих коллег по "Мемориалу", то мы глубоко убеждены, что информирование населения по общественно важным вопросам и, как следствие, формирование общественного мнения по таким проблемам является важнейшей задачей любой неправительственной некоммерческой организации. Любой, которая занимает отчётливо выраженную общественную позицию!

Очевидно также, что наша работа по формированию общественного мнения имеет конечной целью изменение ситуации в России, в том числе - изменение законодательных актов, изменение правоприменительной практики. То есть, через формирование общественного мнения наши организации, как и многие другие реально работающие общественные организации, пытаются воздействовать на органы государственной власти России, добиваются серьёзных изменений их деятельности, их стратегии и тактики в области прав человека, экологии, образования, доступа к архивам, увековечении памяти жертв политических репрессий и т.п.

Таким образом, несмотря на то, что мы продолжаем считать, что наши НКО не занимаются политической деятельностью, мы видим, что подпадаем под эти размытые, "резиновые" определения, которые даны в законе об "иностранных агентах".

А дальше следует обратиться к самой большой хитрости этого "закона".

Те НКО, которые подпали под указанные выше критерии, должны быть зарегистрированы в "реестре об НКО, исполняющих функции иностранного агента". Реестр этот ведут органы Министерства юстиции. Однако при этом чиновники не сами вносят те или иные НКО в эти списки. Это вменено в обязанность самим НКО! Мы должны сами на себя писать донос в виде "заявления о внесении" в этот реестр. Т.е. любая российская общественная организация, намеревающаяся после вступления в силу этого нормативного акта (21 ноября 2012 г.) получить иностранную помощь, обязана сама определить можно ли её работу квалифицировать как "участие в политической деятельности". И если да, то написать заявление и направить необходимые документы для включения себя в "реестр иностранных агентов".

А вот если НКО начнёт уклоняться от исполнения этого "долга", то государственные органы могут начать применять к организации разнообразные репрессии: приостановку деятельности, штрафы и даже уголовное преследование руководителей.

Наши одиннадцать организаций соотнесли свою работу с теми формулировками, которые приведены в нормах "закона". Эти формулировки настолько невнятны, размыты и нечётки, что под них подпадает деятельность абсолютного большинства НКО, в том числе и наших организаций. Мы не отрицаем этого факта. Но мы заявили, что ни при каких обстоятельствах не намерены направлять куда-либо заявления о включении наших организаций в "реестр НКО, исполняющих функции иностранного агента".

"К.У.": На пресс-конференции Вы упомянули экспертизу Института русского языка РАН в отношении слова "агент" и отметили, что "Мемориал" ни под одно описание значения этого слова не подходит. Скажите, пожалуйста, почему, на Ваш взгляд, этот термин недопустим?

О.О.: Слова в русском языке имеют определённый смысл. И никаким законом невозможно обязать чёрное называть белым, или, например, птицу - рыбой. Слово "агент" в современном русском языке имеет три главных значения: 1) представитель какой-либо организации, учреждения; 2) кто-либо, действующий в интересах или по поручению другого и 3) шпион.

Так вот, если мы и действуем в чьих-то интересах, так исключительно в интересах граждан России. Если мы и исполняем чьи-то поручения, так исключительно своих собственных руководящих органов, созданных согласно нашим уставам. Соответственно, мы не являемся ничьими агентами, тем более иностранными. И никто не заставит нас сообщать самим о себе заведомую ложь.

ЕСПЧ в своих решениях определяет НКО как "сторожевых псов" демократического общества. Мы таковыми и являемся.

"К.У.": Давайте вернёмся к жалобе в Европейский суд. На нарушение каких статей Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Вы жалуетесь?

О.О.: Мы жалуемся на нарушение статьи 11: "Свобода собраний и объединений". Я сказал, что нас фактически обязывают публично заявлять о себе заведомую ложь, поставить самим на себя клеймо, порочащее нашу профессиональную репутацию, наносящее ущерб нашей способности эффективно выполнять свои функции. В жалобе мы ссылаемся на результаты опроса общественного мнения, проведённого "Левада-центром", согласно которому словосочетание "иностранный агент" вызывает крайне негативные ассоциации у большинства носителей современного русского языка. А ведь если мы будем включены в реестр "НКО - иностранных агентов", то это словосочетание мы будем обязаны печатать на всех наших докладах, сообщениях, размещать на своём сайте и т.п. Кроме того, мы будем значительно чаще, чем остальные организации, подвергаться плановым проверкам, чаще должны направлять отчёты в государственные органы, ежегодно проводить полный аудит своей работы. Всё это потребует от нас немалых дополнительных затрат – соответствующие расчеты эксперта мы приложили к своей жалобе. Но значительно страшнее - появление неограниченных возможностей для проведения внеплановых проверок. Организацию можно будет просто парализовать: например, ежемесячно будут появляться доносы "бдительных граждан" или статейки в СМИ о признаках экстремизма в деятельности "Мемориала", а затем по каждому такому "сигналу" Минюст проведёт проверку. Для занятия реальной работой не останется ни сил, ни времени.

А если НКО не будет исполнять вышеописанные нормы закона об "иностранных агентах", её ждут суровые санкции. Т.е. на лицо – неправомерное вмешательство в деятельность НКО и, как следствие, нарушение права заявителей на свободу объединений, гарантированное статьей 11 Европейской конвенции.

Через нарушение статьи 11 нарушается и статья 10: "Свобода выражения мнений". Действительно, одной из главных целей объединения лиц в организацию – это коллективное выражение мнения, распространение идей и информации. Как я уже говорил, в одном из своих решений Европейский суд охарактеризовал НКО как "сторожевых псов" демократического общества. Эта роль оценивается как фундаментальная и включает в себя распространение информации и идей во всех сферах интересов общества. Суд пришел к выводу, что для эффективного выполнения своих задач, НКО должна иметь возможность раскрывать факты в интересах общественности, комментировать их и, таким образом, вносить свой вклад в прозрачность действий государственных органов. Соответственно, ограничивая деятельность НКО, государство покушается и на свободу слова. С другой стороны, именно влияние на общественное мнение является в законе об "иностранных агентах" определяющим фактором того, занимается ли НКО политической деятельностью или нет и, как следствие, попадает ли она в "реестр иностранных агентов". Таким образом, ограничение свободы слова заложено на законодательном уровне, в нарушение статьи 10 Конвенции.

Мы также жалуемся на нарушение статьи 14: "Запрет дискриминации". Под действие закона об "иностранных агентах" не подпадают НКО, если они занимаются деятельностью в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, физической культуры и спорта... Там довольно длинный перечень, в который не попали правозащитные и просветительские организации, НКО, занимающиеся защитой экологии и вопросами образования. Никаких объяснений или обоснований, по какому принципу была проведена такая селекция общественных организаций, нет. Чистой воды произвольное решение власти, а значит дискриминация.

И, наконец, мы жалуемся на нарушение статьи 18: "Пределы использования ограничений в отношении прав". Все международные документы в области прав человека, включая и Европейскую Конвенцию, допускают в определённых условиях некоторые ограничения прав и свобод. Однако эти ограничения могут осуществляться исключительно в целях, не противоречащих нормам права, и не должны применяться для иных целей. Не любая цель, даже сформулированная в рамках закона, может считаться легитимной. Более того, в истории уже были примеры, когда принятые государством законы признавались мировым сообществом нелегитимными.

В нашей жалобе мы доказываем, что при принятии закона об "иностранных агентах" истинная цель властей не соответствовала заявленной. Этот закон не добавляет ничего для того, чтобы работа НКО была прозрачна для государства и общества. Основной целью данного закона является ограничение влияния НКО, навешивание порочащего их ярлыка. Такая цель не может считаться легитимной.

"К.У.": По правилам ЕСПЧ, чтобы жалоба была признана приемлемой по существу, заявителем должны быть исчерпаны все внутригосударственные средства защиты своего права? Соблюдено ли это условие в случае вашего иска?

О.О.: Видите ли, далеко не всегда заявители в Европейский Суд по правам человека способны исчерпать такие средства. Им на этом пути могут быть поставлены непреодолимые препятствия, или же такие механизмы просто могут отсутствовать. Если заявители докажут это Суду, то для них делаются исключения. Например, первые жалобы, направленные юристами "Мемориала" в ЕСПЧ по событиям в Чеченской Республике, были приняты Судом к рассмотрению без исчерпания национальных механизмов защиты, поскольку на тот момент на территории Чечни просто не функционировали суды общей юрисдикции.

Но дело даже не в этом. Куда важнее тот факт, что пока в полной мере, включая и санкции, закон против нас еще не применяли, т.е. нарушение наших прав еще не произошло, а соответственно, нам нечего обжаловать на национальном уровне. В данном случае, направляя жалобу в ЕСПЧ, мы использовали статус "потенциальных жертв". По нашей информации, это первый случай в российской практике. Воспользоваться этим статусом возможно, когда риск нарушения гарантированных прав реален, актуален и неминуем. Например, как в нашем случае, когда налицо системные, структурные нарушения, происходящие от нормативного акта, затрагивающего к тому же большой круг лиц либо организаций. При этом сам нормативный акт серьезно противоречит нормам Европейской конвенции, а заявители не имеют возможности оспорить акт в национальных инстанциях. Все эти условия присутствуют. Более того, закон об "иностранных агентах" фактически уже применяется к нам. Мы уже его жертвы, поскольку обязаны, согласно его нормам, самостоятельно, на свой страх и риск оценивать свою работу как подпадающую или нет под данное в законе определение "НКО, занимающаяся политической деятельностью" и, исходя из этого, принимать решение направлять или нет заявление о внесении в "реестр НКО - иностранных агентов". А поскольку мы приняли решение ни при каких условиях не направлять такие заявления в Минюст, то уже подвергаемся очень большому риску подпасть под санкции. И именно в этом смысле все одиннадцать организаций-заявителей являются "потенциальными жертвами".

"К.У.": Почему вы отказались от обращения с жалобой на данный закон в российские суды?

О.О.: Мы не отказывались, поскольку согласно нормам российского законодательства у нас нет прав обжаловать нормы закона об "иностранных агентах", пока этот закон к нам не будут применен, включая конкретные санкции в рамках этого закона.

Мы могли бы ждать этого, обжаловать действия властей в судах, проиграть свои иски и уже затем, пережив месяцы приостановки своей деятельности, выплатив большие штрафы и, возможно, находясь под уголовным преследованием, направлять жалобу в Европейский суд.

Мы предпочли попытаться сделать упреждающие действия.

"К.У.": Как вы оцениваете свои шансы на успех в ЕСПЧ?

О.О.: Если бы ЕСПЧ принял нашу жалобу к рассмотрению, мы бы уже считали это нашим успехом.

В определённом смысле именно этот первый этап и будет самым важным. Ведь это не обычная жалоба. Хотя закон об "иностранных агентах" фактически к нам уже применён, формально под действие его санкций мы пока не попали. В жалобе мы привели множество убедительных доводов, что являемся "потенциальными жертвами" закона, что Суду следует уже на этом этапе рассмотреть вопрос о наличии серьёзной структурной угрозы для прав человека, гарантированных Европейской Конвенцией, исходящей от этого закона. Есть все основания надеяться, что Европейский Суд примет нашу жалобу и приступит к ее рассмотрению в приоритетном порядке.

Впрочем, Суд может и не согласиться с нашими доводами. Никаких гарантий в этом отношении нет.

Если жалоба будет принята к рассмотрению, то впереди - длительная серьёзная работа, как наша, так и представителей правительства. Но здесь я был бы более уверен в успехе, поскольку сам этот "закон" имеет настолько антиправовой характер, что защищать его будет практически невозможно.

"К.У.": В случае, если в ЕСПЧ вам будет отказано в рассмотрении жалобы или если суд примет решение не в вашу пользу, намерены ли вы продолжать бороться против этого закона? Каким образом?

О.О.: Борьба будет продолжаться в любом случае. Обращение в ЕСПЧ – только один из методов борьбы.

Следует точно понимать юридические последствия отказа в рассмотрении жалобы Европейским судом на данном этапе. Такой отказ вовсе не означает отсутствие системной проблемы в законе об "иностранных агентах". Он может, например, говорить лишь о том, что именно эти 11 НКО не являются прямыми жертвами нарушения Конвенции. Т.е., возможно, другая НКО будет иметь более реальные риски того, что закон об "иностранных агентах" будет применен к ней и, может быть, обращение такой НКО в ЕСПЧ с аналогичной жалобой и использованием того же самого статуса потенциальной жертвы будет успешным. ЕСПЧ может также отказать в рассмотрении жалобы до того момента, когда санкции будут применены на практике и уже потом рассмотреть нашу жалобу вновь – чтобы видеть реальную картину нарушений прав заявителей применением этого закона. Иначе говоря, даже отказ в рассмотрении этой жалобы отнюдь не помешает затем, если какую-либо НКО при помощи санкций будут принуждать зарегистрироваться в "реестре НКО, исполняющих функции иностранного агента", обжаловать эти действия в российских судах. А в случае проигрыша обращаться в Конституционный суд РФ или повторно в тот же ЕСПЧ с этой же самой жалобой.

Хочу специально подчеркнуть, нынешняя жалоба - это наша коллективная попытка предпринять упреждающий, превентивный шаг в интересах защиты всего российского гражданского общества. Было бы замечательно, если бы он увенчался успехом. Но даже в случае нашей неудачи, это ничем ни в малейшей степени не мешает последующим подачам уже индивидуальных жалоб от НКО в ЕСПЧ в обычном порядке, после исчерпания средств защиты на национальном уровне.

А пока мы открыли текст нашей жалобы для ознакомления всем желающим, опубликовав на наших сайтах. Ведь по сути, наша жалоба – это детальный анализ несоответствия закона об иностранных агентах европейским и международным стандартам прав человека. Наша жалоба – это также совокупность юридических аргументов того, почему закон нельзя применять на практике.

Мы осознанно опубликовали жалобу для широкой публики, чтобы любая НКО могла воспользоваться содержащимися в ней аргументами для юридической защиты своих интересов в случае применения закона об иностранных агентах против такой НКО.

Это официальное уведомление о том, что ни автор жалобы, старший юрист нашей организации Фуркат Тишаев, ни ПЦ "Мемориал" не будут предъявлять претензии за использование третьими лицами нашей жалобы, нашей интеллектуальной собственности.

Последствия принятия закона об "агентах"

"К.У.": Заявленная цель принятия закона об иностранных агентах состояла в том, чтобы сделать работу НКО как можно прозрачной и понятной для граждан. По-Вашему мнению, принятый закон не решает эту задачу?

О.О.: Именно несоответствие заявленной цели закона и истинной его целью и позволяет нам жаловаться на нарушение статьи 18 Европейской Конвенции "Пределы использования ограничений в отношении прав".

Государство и общество и так уже регулярно получает от НКО достаточный объём информации об их деятельности, о расходовании средств в отчётах, в ходе плановых и внеплановых проверок. Дай Бог Минюсту справляться с этой информацией. Кстати, наши отчёты вывешиваются на сайте этого ведомства для всеобщего обозрения.

Хорошо, представим себе, что они хотят получить дополнительную отчетность от НКО, получающих иностранное финансирование. Но тогда причем тут, вообще, это клеймо "иностранного агента"?! Зачем надо для достижения этой цели заставлять нас публично унижаться и самим писать заявление о включении в "реестр иностранных агентов"?

Из высказываний авторов закона также следует, что целью данного закона было ограничить иностранное влияние на политическую жизнь в стране. Однако в самом законе черным по белому написано, что иностранным агентом признается та НКО, которая получает иностранное финансирование и участвует в политической деятельности, в том числе в интересах иностранных источников! Т.е. сам закон признает, что организация может и не представлять интересы иностранных источников.

Ясно же, что истинная цель совсем в другом – ошельмовать, унизить, опорочить в глазах общества определённые НКО!

Кстати, в нашей жалобе мы ссылаемся на заявления ряда депутатов от "Единой России", некоторых источников в Кремле, в которых явно проглядывает именно эта, истинная цель.

"К.У.": Насколько известно, пока ни одна из российских НКО не была привлечена к ответственности по закону об "иностранных агентах". Насколько, вообще, реальна угроза, исходящая от него?

О.О.: Если под словом "ответственность" понимать "санкции", то, действительно, они пока ни к одной из НКО применены не были. Минюст находится в стадии разработки правоприменительной практики этого "закона". Раньше или позже к каким-то отдельным НКО или к широкому их кругу санкции обязательно должны начать применяться. Понятно, что этот нормативный акт очень плохо сформулирован с точки зрения юридической техники, следовательно, требуется подготовка. Понятно, что власть была несколько обескуражена полным и солидарным неприятием "закона" со стороны гражданского общества. Но, думаю, начало применения санкций - дело лишь времени.

Впрочем, могу подозревать, что теперь применение санкций будет отложено, по крайней мере, до момента определения позиции ЕСПЧ по нашей жалобе.
 
"К.У.": В случае, если закон все же начнет применяться, какие организации в первую очередь могут пострадать?

О.О.: Не берусь сказать. Знаю лишь, что в "зоне наибольшего риска" находятся и те одиннадцать НКО, которые направили жалобу в ЕСПЧ.

"К.У.": Как Вы относитесь к клише "иностранный агент"? Почему для правозащитников так важно, чтобы их не называли этим термином?

О.О.: Лично я себя всегда считал и продолжаю считать патриотом России. И естественно, что любая попытка навесить ярлык "иностранного агента" на организацию, в которой я работаю долгие годы, для меня оскорбительна.

Мы обсуждали закон об "иностранных агентах" с большим кругом правозащитников, я видел полное и всеобщее неприятие этого закона.

Почему мои коллеги не хотят, чтобы их называли "иностранными агентами"? Всё просто: потому, что это неправда.

"К.У.": Глава комитета "Гражданское содействие" Светлана Ганнушкина назвала закон расплывчатым и неясным, поскольку сложно определить, кто занимается политической деятельностью, а кто нет. По мнению Ганнушкиной, именно гражданское общество, а не власть, есть заказчик политики. То есть, если НКО недовольно политикой, это не значит, что оно ею занимается. Ганнушкина привела сравнение: "если я недовольна кухней своего повара, это не значит, что я сама хочу встать у котла; если я недовольна портным, это не значит, что я собираюсь шить сама одежду". А как бы Вы предложили конкретизировать понятие "политическая деятельность" в законе об НКО?

О.О.: Никак. Возможно, это должно быть сделано в каком-то другом законе. Например, "О политических партиях".

Но нужно ли вообще вводить жесткое определение политической деятельности? Для меня это вопрос открытый.

Очевидно, что нужны достаточно жесткие рамки (в том числе и в области финансирования) для организаций, прямо вовлечённых в избирательные кампании, в выдвижение кандидатов, в формирование органов власти и т.п. Видимо, должны быть прозрачны и ограничены в своей деятельности и структуры, аффилированные с такими организациями. Правозащитным и другим НКО здесь места не должно быть.

Но всё это и так уже есть. Политические партии находятся под сверхжестким контролем государства.

Вообще, вопросы о том, где кончается "общественная позиция" и начинается "политическая позиция", что есть "политика" и т.п. – вопросы скорее философские. Введение "политической" терминологии в закон "Об НКО" преследовало чисто демагогические, спекулятивные цели. Так называемая "политическая деятельность", определенная в законе об "иностранных агентах", – это одна из заведомо ошибочных концепций, опираясь на которую каждый неизбежно будет делать ошибочные выводы.

"К.У.": Считаете ли Вы, что существующее на данный момент законодательство об НКО не справляется со своей задачей? Нужно ли вносить в него какие-либо изменения и дополнения? Какого рода правки Вы хотели бы видеть?

О.О.: Прежде всего из законодательства нужно убрать всё, что туда было внесено законом об "иностранных агентах".

Кроме того, закон "Об НКО" содержит достаточно большое количество невнятных формулировок, которые органы Минюста толкуют по-разному и, в зависимости от конъюнктуры, основывают на них вздорные претензии к проверяемым НКО.

Законодательство в области деятельности НКО требует реформирования в направлении предоставления некоммерческим общественным объединениям большей свободы в выборе форм и методов самоорганизации, резкого уменьшения оснований для вмешательства государства во внутреннюю жизнь НКО, выстраивания партнёрских взаимоотношений между НКО и гос. ведомствами, создания преференций для тех, кто финансирует социально и общественно значимую работу НКО.

Закон же об "иностранных агентах" лучше всего просто целиком отменить.

"К.У.": На какие последствия для закона об иностранных агентах вы рассчитываете в случае вынесения положительного решения ЕСПЧ по вашей жалобе?

О.О.: Все зависит от содержания постановления ЕСПЧ. Мы пытаемся направить дело в русло присутствия системных проблем и, как следствие, указать Суду на необходимость применения статьи 46 Конвенции. Иными словами, мы ожидаем, что ЕСПЧ согласится с нашими аргументами о том, что нарушения Конвенции исходят из текста самого закона и, как следствие, устранение этих нарушений возможно лишь через меры общего характера, а именно – через отмену или изменение существующего документа. Следить за исполнением решений ЕСПЧ призван Комитет министров Совета Европы. Россия свободна в выборе способов устранения нарушений Конвенции и поэтому сама должна будет предоставить Комитету министров перечень мер во исполнение постановления ЕСПЧ. Важен результат – полное исполнение такого постановления должно привести к отмене тех конкретных положений закона об иностранных агентах, которые будут выявлены ЕСПЧ как нарушающие Конвенцию.

Финансирование НКО в России

"К.У.": Как Вы оцениваете степень прозрачности и публичности деятельности отечественных НКО в том, что касается источников финансирования? Всегда ли организации готовы открыто называть своих грантодателей?

О.О.: На первый вопрос отвечу так: здесь существует полная прозрачность, особенно в отношении зарубежных источников. Готовы ли НКО называть грантодателей? Я могу говорить лишь о своей организации. Мы - да. И глупо скрывать от кого-то то, что и так висит на сайте Минюста. В наших ежегодных отчётах мы публикуем перечень своих грантодателей и жертвователей. Более того, в своих изданиях мы также часто указываем наших спонсоров.

"К.У.": Какие зарубежные доноры наиболее активно поддерживают сегодня российские НКО?

О.О.: Я не являюсь специалистом в этой области. Вопрос непростой, НКО в России работают в очень многих направлениях и в каждом из них могут быть свои доноры.

Могу назвать спонсоров и партнёров, формировавших большую часть бюджета ПЦ "Мемориал": это Европейская Комиссия, Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (к сожалению, с 2012 года оно практически свернуло работу в России), Фонд "Открытое общество", Civil Rights Defenders, Фонд по предотвращению конфликтов, Норвежский Хельсинкский комитет, посольство Нидерландов (до 2012 г.). Весьма заметный вклад был со стороны USAID, но, как Вы знаете, с осени прошлого года это агентство по требованию властей России свернуло свою работу в нашей стране.

"К.У.": 7 февраля на пресс-конференции Вы заявили, что не видите ничего плохого в том, что НКО получают деньги из-за рубежа. На Ваш взгляд, не может ли помешать зарубежное финансирование НКО развитию в России самостоятельного гражданского общества?

О.О.: Не понимаю, чем и как может помешать. Наоборот, лишь способствует. Другое дело, что развитию гражданского общества в России мешает недостаточное количество российских доноров. В последние годы российское государство стало проводить активную политику финансирования НКО. Это хорошо, хотя к этим программам есть серьёзные вопросы, касающиеся прозрачности процедур выделения грантов, критериев принятия решений, отчётности за выделенные средства. Плохо то, что частные фонды действуют пока очень робко и боязливо. Думаю, что, во-первых, для них пока не созданы благоприятные налоговые условия, а, во-вторых, история с Ходорковским надолго отбила у нашего бизнеса жертвовать деньги на любые независимые общественные проекты.

Наконец, подчеркну, что европейские стандарты деятельности НКО предполагают, что у любой НКО есть право получать иностранное финансирование. Это абсолютно естественная ситуация, совершенно не связанная с исполнением воли иностранного источника.

"К.У.": Могут ли НКО в России существовать без зарубежной поддержки? Каков потенциал внутренних источников финансирования? НКО какого профиля могут на них рассчитывать?

О.О.: Могут, если появятся источники финансирования внутри государства. Потенциал для этого есть большой – возможны пожертвования не только со стороны крупного бизнеса, но и среднего и даже отдельных граждан. Воплотится ли этот потенциал в реальные пожертвования, зависит от многого – и от ситуации в стране, и от противодействия этому государства, и от активности самих НКО.

В принципе, многие благотворительные, социальные НКО уже живут исключительно на средства из внутрироссийских источников.

Но законы, подобные закону об "иностранных агентах" прямо подрывают возможность поиска финансирования внутри России для многих НКО. Многие ли российские доноры рискнут жертвовать деньги потенциальному "иностранному агенту"?

НКО на Кавказе: проблемы и перспективы

"К.У.": Насколько применение закона уже коснулось НКО, ведущих деятельность на Северном Кавказе?

О.О.: Уже само существование закона об "иностранных агентах" способствовало созданию атмосферы шпиономании и подозрительности в отношении НКО, получающих зарубежную помощь. И вот уже в сентябре прошлого года начальник управления Генпрокуратуры РФ в СКФО Цуканов докладывает на координационном совещании при главном управлении Минюста РФ по Ставропольскому краю о том, сколько иностранных средств получили НКО в тех или иных республиках Северного Кавказа. А затем делает странное заявление: мол, якобы, часто общественная деятельность осуществляется с нарушением закона, мол, якобы, финансы поступают вообще без создания юридического лица. Если такие факты имели место, то сам собой напрашивается вопрос – а где же раньше были чиновники из прокуратуры и Минюста?! У них же имелись все полномочия для пресечения незаконной деятельности. Где возбуждённые уголовные дела? Где привлечённые к ответственности руководители этих НКО? Ничего этого нет, но есть слова, призванные посеять дополнительную подозрительность в отношении НКО.

А затем вскоре в стилистике периода Большого террора 1930-х годов неожиданно выступил еще начальник УФСБ по Ингушетии Ю.Серышев. Его слова могли бы показаться нелепой и неуместной шуткой, если не принимать в расчет все более сгущающуюся атмосферу в стране. В небольшом, но емком интервью "Интерфаксу" Серышев заявил о том, что с начала года органами ФСБ прекращена деятельность двадцати неправительственных организаций Ингушетии, уличенных в связях со спецслужбами иностранных государств и сборе сведений разведывательного характера: "Наивно думать, что иностранными организациями выделяются крупные денежные средства неправительственным организациям на развитие демократии. Заявляя о неких высоких целях своей работы, они фактически занимаются разведкой в интересах иностранных государств".

Касаясь закона об "иностранных агентах", глава УФСБ по Республике Ингушетия сообщил, что в республике остались неправительственные организации, подпадающие под эту категорию, прямо назвав при этом одну – правозащитную организацию "Машр".

Вскоре выяснилось, что, по данным Минюста Ингушетии, с начала 2012 г. в республике были ликвидированы лишь пять неправительственных организаций, но отнюдь не за связь с иностранными разведками.

ПЦ "Мемориал" направил соответствующий запрос в органы ФСБ. В своём ответе начальник УФСБ по Республике Ингушетия сам опроверг утверждения о прекращении в регионе деятельности двадцати НКО за шпионаж. При этом он утверждал, что "журналист неверно интерпретировал" его слова. От прочих своих утверждений и оценок г-н Серышев не отказывается.

Принимая во внимание реалии сегодняшней России, можно предположить, что у г-на Серышева произошло легкое "головокружение" от воплощения в жизнь того, чего так долго ждали и он, и его коллеги.

В своей жалобе мы ссылаемся на высказывания начальника УФСБ по Ингушетии относительно "Машр" как на доказательство наличия реальной угрозы применения санкций к этой организации в рамках закона об "иностранных агентах".

"К.У.": Как закон может повлиять в перспективе на деятельность НКО на Северном Кавказе? Какие конкретные НКО могут быть закрыты?

О.О.: Коллеги из некоторых северокавказских республик ещё прошлой осенью рассказывали мне, что у них состоялись приватные беседы с чиновниками из местных органов Минюста. И те их успокаивали – мол, не беспокойтесь, закон предназначен для ряда московских организаций.

Надеяться на это было бы наивностью. И высказывания г-на Серышева ясно показывают, что на местах есть силы, готовые использовать этот "закон" как дубинку против неудобных им правозащитников.

Мне представляется, что на первом этапе правоприменения этого "закона" можно ожидать, что выбор того, на какие организации следует "наезжать" в первую очередь, выбор тактики давления и т.п. будет осуществляться из Москвы. А затем, когда будут отработаны методы "выкручивания рук" НКО на примере, может быть, нескольких организаций, право использовать этот "закон" будет отдано на откуп местным структурам. Вот тогда наступят трудные времена для многих региональных северокавказских НКО. И специфика Северного Кавказа такова, что тут с НКО могут поступать жестче, чем во многих других регионах России.

"К.У.": Какие зарубежные грантодатели наиболее активно поддерживают сегодня общественные организации на Северном Кавказе?

О.О.: Я не изучал специально этот вопрос. Поэтому могу говорить только о поддержке работы нашей организации на Северном Кавказе. Тут нам помогали или продолжают помогать практически те же самые наши спонсоры и партнёры, которых я упоминал перед этим.

Хочу только уточнить ситуацию с прекращением деятельности на территории России по требованию властей нашей страны агентства USAID в сентябре прошлого года.

В своих комментариях по этому поводу МИД РФ в числе прочего заявил, что "серьезные вопросы вызывала активность фонда на Северном Кавказе". В связи с этим следует упомянуть, что из пожертвований USAID в значительной мере финансировалась и работа "Мемориала" на Северном Кавказе.

С членом Совета ПЦ "Мемориал" Олегом Орловым беседовал корреспондент "Кавказского узла" Олег Краснов.

1 марта 2013 года