5-я годовщина СКФО: задача по социально-экономическому развитию не выполнена

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Ключевые проблемы Северо-Кавказского федерального округа остаются нерешенными: инвестиционная привлекательность не стала выше, глубокие институциональные преобразования не проведены, не сформированы новые региональные элиты, а политика "мягкой силы" была свернута, считают эксперты, опрошенные "Кавказским узлом" к пятилетию создания СКФО - 19 января 2015 года.

Напомним, что 19 января 2010 года тогдашний президент России Дмитрий Медведев изменил систему федеральных округов. Из Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ, в который вошли Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия-Алания, Чеченская Республика и Ставропольский край с центром федерального округа в городе Пятигорске. Полпредом президента в новом округе был назначен Александр Хлопонин. Вступив на должность, Хлопонин, в частности, заявил, что экономическое развитие региона не менее важно, чем специальные операции, и что посредством увеличения финансирования и реализации инвестиционных программ можно изменить динамику в регионе. 12 мая 2014 года полномочным представителем президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе был назначен генерал-лейтенант Сергей Меликов.

За пять лет не удалось повысить инвестиционную привлекательность СКФО

Больших экономических успехов регионы округа не добились, считает Алексей Малашенко. "Если смотреть по цифрам, в том же Дагестане растет ВВП, но растет от изначального его очень низкого уровня. В последние годы инфраструктура если и создана, то не в той мере, на которую рассчитывали", - прокомментировал итоги пяти лет существования Северо-Кавказского федерального округа член научного совета Московского центра Карнеги Алексей Малашенко.

"Вообще Северный Кавказ как регион экономически только начинает формироваться – связи между республиками достаточно низкого уровня, тем более что все они бюджетные, особенно зависимы от федерального бюджета Дагестан, Ингушетия и Чечня. После создания СКФО регион не преодолел проблем, которые существовали, а сейчас в условиях кризиса положение ухудшается", - сказал он.

За пять лет не удалось решить поставленные задачи - повышения инвестиционной привлекательности СКФО, ввода в эксплуатацию объектов туристических кластеров Северного Кавказа, создать условия для перехода Северо-Кавказского федерального округа к инновационному социально ориентированному развитию экономики, отметил старший научный сотрудник Российской академии народного хозяйства и государственной службы Денис Соколов. "Чтобы сделать то, о чем заявлялось Хлопониным, нужно было в одном отдельно взятом Северном Кавказе произвести глубокие институциональные реформы", - сказал Денис Соколов, пояснив, что ряд задач невозможно решить в отдельных российских регионах, поскольку нужны глубокие преобразования в стране в целом. 

Без института собственности и защиты контрактов нет инвестиций, отметил эксперт. "А институт собственности и защита контрактов невозможны без прозрачной и доступной для всех в более или менее равной степени судебной системы. В России существуют проблемы со всеми этими позициями, говорить о каких-то инвестициях и о экономическом развитии достаточно сложно. Отдельно от России это сделать очень сложно, практически невозможно. Поэтому в какой-то степени объективно это ситуация была обречена на неудачу", - сказал Соколов. 

В результате, отметил эксперт, практически "все попытки каких-то экономических проектов типа "Курортов Северного Кавказа", "Корпорации развития Северного Кавказа", все эти проекты свернуты. Либо официально, либо неформально, по факту".

"Идея о том, что на Северном Кавказе необходимо обеспечить экономическое развитие, была, безусловно, правильной. Однако, как представляется, при определении подхода к ее реализации были сделаны три принципиальные ошибки",  - прокомментировала итоги пятилетия руководитель научного направления "Политическая экономия и региональное развитие" Института экономической политики имени Е.Гайдара Ирина Стародубровская.

"Во-первых, неправильно был поставлен сам диагноз. Северный Кавказ воспринимался как бедный, депрессивный, не имеющий внутренних источников развития регион. Но это не так - на Кавказе есть своя развивающаяся экономика, свои точки роста, в том числе и в туристической сфере - Домбай и Приэльбрусье", - отметила эксперт, добавив, что многие из точек роста, "особенно в таких отраслях как сельское хозяйство или легкая промышленность, находятся в "тени".

"Поэтому фактор депрессивности и отсутствия собственных источников накопления на Северном Кавказе был переоценен. А вот фактор конкуренции за ресурсы - явно недооценен. И здесь новые проекты вполне могли стать угрозой для уже развивающихся территорий", - сказала Стародубровская.

По ее мнению, новые курорты "способны переманить наиболее обеспеченных туристов с уже существующих или претендовать на земли, на которых развивается вполне прибыльное животноводство".

"Во-вторых, ставка на крупные проекты с массированным государственным участием (иначе внешние для региона инвесторы просто не придут) была явно плохо экономически просчитана. Мы неоднократно пытались понять, каким образом получены оценки перспективного количества туристов, которые будут пользоваться инфраструктурой, планировавшейся в рамках туристического кластера. Так и не поняли, были ли подобные расчеты вообще, или все ограничивалось благими пожеланиями", - рассказала эксперт.

"В-третьих, планы социально-экономического развития не были увязаны с вопросами обеспечения безопасности в регионе. Из стратегических документов СКФО создавалось впечатление, что эти вопросы как-то решатся сами собой. Между тем для реализации экономических задач это вопрос принципиальный. Деньги любят тишину. Туристы вряд ли поедут туда, где гремят взрывы и проводятся КТО. Поэтому концепция обеспечения безопасности в регионе должна была бы стать неотъемлемой частью стратегии социально-экономического развития. Но не стала. Политика в сфере безопасности развивалась по каким-то своим внутренним законам", - отметила Стародубровская.

"До 2010 года здесь доминировали чисто силовые подходы, со второй половины 2010 до начала 2013 года силовые действия сочетались с попытками гражданского диалога и умиротворения. Затем, несмотря на явные успехи альтернативной политики, произошел возврат к исключительно силовому сценарию. Все это никак не увязывалось с задачами социально-экономического развития региона, не было включено в повестку экспертного обсуждения, не стало предметом концептуального осмысления", - продолжила Стародубровская.

Эти ошибки, подчеркнула эксперт, и привели к тому, что результаты оказались гораздо скромнее планов. "На Северо-Западном Кавказе, где инвестиционные барьеры не запретительно высоки, удалось привлечь какой-то объем инвестиций. Так, из первых семи инвестиционных проектов, запущенных корпорацией развития Северного Кавказа, четыре реализуются в Ставропольском крае, один – в КЧР. Получилось бы это сделать и без масштабной государственной поддержки - не знаю. На Северо-Восточном Кавказе все фактически ограничилось отдельными демонстрационными проектами. Возникло несколько новых очагов напряженности, когда местные жители защищали традиционно используемые ими ресурсы от "аутсайдеров" (например, в Ногайском районе). Безусловно, принципиального перелома ситуации добиться не удалось", - сказала Стародубровская.

По ее оценке, сейчас концепция поддержки развития Северного Кавказа трансформируется.

"Меньше грандиозных проектов, больше понимания того, что нужно задействовать внутренние источники развития. Так, в туристическом кластере выделено несколько приоритетов – судя по всему, Архыз, Эльбрус и Ведучи. Возможно, такой подход будет более успешен", - предположила Стародубровская.

"Волна назначений людей с бизнесовой составляющей свернута, вместо них пошли бюрократы"

Федеральный центр не смог выстроить новые отношения с региональными элитами, считает Денис Соколов. "Северо-Кавказский федеральный округ действительно был создан отчасти для того, чтобы изменить парадигму управления Северным Кавказом – перейти от силового управления к управлению через экономику и через институциональные реформы. Но этого не произошло в силу неспособности руководства СКФО, сложности объекта управления и сложности собственно ситуации в стране. То есть надо говорить не только о неспособности управленцев управлять, но и о том, что они находились в довольно сложной ситуации", - сказал Соколов.

Неудача в попытке изменить парадигму управления Северным Кавказом повлекла за собой обратный эффект, отметил он. "Последние два года мы наблюдаем тренд в сторону более силовых методов управления, чем те, которые были до формирования СКФО", - отметил Соколов. 

Северный Кавказ, по его определению, остался "территорией, сложной для сохранения собственности".

"Защита институтов контрактов и собственности была ограничена территорией, которую контролировал тот или иной политический клан. Допустим, Арсен Каноков, президент КБР, группа вокруг него имеет возможность вкладываться (причем инвестировали все равно бюджетные средства) в развитие сельского хозяйства, даже в производственные мощности и покупать землю. Как только политическая крыша исчезает, защитить собственность практически невозможно. Наступает передел. Поэтому здесь неравномерность инвестиций в регионы связана скорее с политическим дизайном, а не с тем, что в каких-то регионах РФ институты лучше", - сказал Денис Соколов.

Он отметил, что изменения в руководстве входящих в округ регионов являются попыткой демонтировать сложившуюся систему управления, однако эти попытки не приводят к созданию современных институтов. 

"Значим общий тренд, а не люди. Идет смена - меняются люди с лидерскими качествами. Был момент в середине 2000-х, когда пошли бизнесмены, например Каноков, более молодые пошли, где-то ставили офицеров, типа главы Ингушетии Юнус-Бека Евкурова, то все равно это были люди с именами, с собственным политическим весом, и они могли в этой клановой системе занять доминирующую позицию. В Дагестан на место Муху Алиева, который олицетворял попытку чиновничьего, административного управления, вернулся представитель сильного клана Магомедсалам Магомедов. Вся эта волна назначений людей с бизнесовой составляющей была свернута, и вместо них пошли бюрократы", - сказал Соколов. 

Однако смены в руководстве продолжались, отметил эксперт. "Убрали бизнесмена Канокова – поставили милиционера Юрия Кокова, вместо Магомедсалама Магомедова, нацеленного на экономические вещи, поставили Рамазана Абдулатипова, который пригоден больше для демонтажа. На само полпредство вместо экономиста Хлопонина поставили силовика Меликова. Мы видим, что имеется попытка демонтажа клановой системы управления, но не в сторону создания современных государственных институтов, а скорее в сторону полицейского государства", - сказал Соколов. 

Судить об успешности работы новых глав регионов пока сложно, так как обычно результаты деятельности чиновников такого уровня "проявляются через четыре-пять лет", отметил в свою очередь генеральный директор Центра политической информации Алексей Мухин. "Понравились ли результаты федеральному центру и представителям  местных кланов, будет известно к 2017 году - к президентским выборам традиционно обостряются отношения между кланами, регионы Северного Кавказа требуют дополнительных преференций, мотивируя это тем, что необходимо держать под контролем довольно серьезные политические и околополитические силы. Отношения, естественно, обострятся, что и будет проверкой созданной системы", - считает эксперт.

Надежды, что с назначением Хлопонина дела резко пойдут в гору, были наивными, считает член научного совета Московского центра Карнеги Алексей Малашенко. "Курировать СКФО - все равно, что заниматься сельским хозяйством в СССР, шансов на большие успехи нет. Хлопонин так и не смог стать лидером региона. К примеру, глава Чечни Рамзан Кадыров смотрел на Хлопонина свысока, поскольку имел прямые выходы на Путина", - сказал эксперт.

Политика "мягкой силы" свернута, сдержать радикализацию не удалось

За пять лет обозначился тренд снижения числа жертв в вооруженном противостоянии на Северном Кавказе, отметил председатель совета Правозащитного центра "Мемориал" Александр Черкасов.  

"Если оценивать ситуацию по активности бандподполья, то есть по числу раненых и убитых военных и полицейских, то виден существенный тренд к снижению. Если брать наиболее "благоприятные" (для ведения боевых действий) летние месяцы, то в 2013 году – двукратное снижение потерь федеральных сил по сравнению с 2012 годом, и в 2014 году – тоже двукратное снижение по сравнению с 2013 годом", - сказал Черкасов.

Однако, по оценке правозащитника, одной из причин снижения числа жертв стал отъезд большого числа людей, разделяющих радикальные убеждения, в Сирию. "Казалось бы, ситуация улучшается. Однако если смотреть на незамкнутую систему, то речь пойдет не об истощении подполья, а о том, что значительное число боевиков уехало воевать на Ближний Восток. Эмиграция двусторонняя – есть эмиграция людей, а есть эмиграция идей", - сказал Александр Черкасов.  

Он напомнил, что после гибели Доку Умарова новый амир "Имарата Кавказ", признанный решением суда террористической организацией, Алиасхаб Кебеков  заявил о том, что боевики не будут воевать с мирными гражданами, то есть отменена установка Умарова о проведении терактов, таких как в московском метро и "Домодедово".

Однако минувший год принес "неприятные сюрпризы". "В конце 2014 года Абу-Мухаммад присягнул "Исламскому государству" (признано решением суда террористической организацией, - прим. "Кавказского узла"), которое не щадит гражданское население. Влияние ИГ достаточно велико. Итоги конца 2014 года тревожные – если для людей границы можно перекрыть, то идеи границы преодолевают", - сказал председатель совета Правозащитного центра "Мемориал".

Александр Черкасов также отметил, что политика "мягкой силы" свернута.  "К сожалению, власти не способны выдерживать стратегическую линию "мягкой силы", политики, проводимой в Ингушетии или некоторое время в Дагестане. За год до Олимпиады-2014 власти предпочли короткий эффект долговременному – в частности, это отказ от "нового курса" теперь уже бывшего главы Дагестана Магомедсалама Магомедова. И это оказалось контрпродуктивно",  - сказал Александр Черкасов.  

"Как усиление может повлиять на радикализацию общества, неизвестно, но такая возможность просматривается", - резюмировал правозащитник.

"Сдержать радикализацию не удалось – она, как и раньше, идет по синусоиде: то больше, то меньше. И поскольку напряженность сохраняется, то речь идет не о борьбе против бандитов и террористов, а деятельности против исламской оппозиции, "другого ислама" - салафитов. Здесь кардинальных сдвигов не произошло, зато произошло привыкание к ситуации напряженности. Наиболее заметная тенденция, не всегда прописываемая аналитиками, - это сближение "традиционного" и "нетрадиционного" ислама. Находятся неформальные точки соприкосновения. Это самое интересное, и это продолжится. Никто "нетрадиционный" ислам не отменял – это уже некая субкультура, которая может считаться и молодежной, и частью ислама", - заявил Алексей Малашенко.

"Что касается светского общества, то все осталось на прежнем уровне. "Носители" светскости себя чувствуют в еще более напряженной ситуации, и их влияние ослабевает. Оттуда люди бегут, в том числе образованные, не желающие жить в условиях традиционного или полутрадиционного общества. Непонимание между светской и исламизированной частями общества сохраняется. Не хочу никого обвинять, но это данность, как погода, как климат. Да, это может меняться, но очень медленно", - сказал Алексей Малашенко.

При этом отказ от "мягкой силы" выглядит логичным с точки зрения общероссийской политики, полагает эксперт. "Эта политика в общем ключе вектора развития страны. Если бы в России существовала нормальная, более-менее либеральная политическая система, с реальной оппозицией, реальными политическими партиями, это нашло бы на Кавказе какое-то отражение. А так, Кавказ – часть российской политики", - резюмировал Алексей Малашенко.

"В целом удалось не усилить, а сохранить светский сегмент общества и его позиции, причем и на северо-западе СКФО, где сегмент более-менее развит, и на северо-востоке, где сегмент находится под сильным натиском исламской части общества", - сказал старший научный сотрудник Центра этнополитических исследований Института этнологии и антропологии РАН Ахмет Ярлыкапов.

Однако, добавил эксперт, за пять лет процессы радикализации не останавливались. "Процесс начался не вчера и закончится не завтра. Другое дело, что в обществе нет широкой поддержки религиозного радикализма, экстремизма, фанатизма", - сказал он.

"Мы видим, что происходит и с "Имаратом Кавказ". Этот проект практически полностью провалился. "Имаратчики" были вынуждены перейти к сетевой структуре не от хорошей жизни. В отличие от "Исламского государства", у "Имарата Кавказ" нет хотя бы небольшой контролируемой территории", - сказал Ахмет Ярлыкапов.

Эксперт отметил, что у боевиков "Имарата" нет широкой народной поддержки. "Таким образом, экстремизм и радикализм остаются ограниченными и не поддерживаемыми в обществе, не имеющими подпитки в обществе", - сказал Ахмет Ярлыкапов.

По его оценке, в ряды боевиков вступает небольшое количество молодежи, однако "этот процесс не останавливается". В течение пяти лет, считает он, "профессионально работали силовики, благодаря которым террористическая угроза снизилась", однако четко видно, что у властей "нет действенной программы в отношении той же радикализации, поэтому, к сожалению, дисбаланс сохраняется".

"Необходимо его устранять, предпринимать серьезные меры в рамках "мягкой силы", иначе боевики продолжат появляться, а силовики стрелять. Как у гидры – одну голову отрубишь, появляется еще одна", - резюмировал эксперт.

Все попытки примирения свернуты, считает сотрудник Российской академии народного хозяйства и государственной службы Денис Соколов.

"Мы помним громкие аресты, ликвидацию группы Ибрагима Гаджидадаева (возглавлял "гимринский джамаат", действовавший в Унцукульском районе Дагестана, - прим. "Кавказского узла") и других боевиков. Если в начале и середине 2000-х годов мы делали вид, что не преследуем людей по идеологическим основаниям, что у нас есть свобода совести и свобода слова, то в последнее время эти институции сворачиваются. Возобновились похищения людей по непонятным мотивам в Дагестане. Свернута разворачивавшаяся кампания за диалог с оппозиционными официальному духовенству движениями, против мусульман возобновились и усилились полицейские операции. В Чечне сжигают дома родственников боевиков", - сказал Соколов.

"Кампания по борьбе с "иностранными агентами" тоже наложила свой отпечаток. Фактически ни одна международная организация не может свободно работать на Северном Кавказе. Если в начале пути власть делала вид, что она не преследует по идеологическим основаниям и соблюдает права человека, то в последние два года никто не озабочен сохранением этого лица. Другое дело - настолько это удается, насколько прозрачны оказываются регионы Северного Кавказа для "управленческих новелл", тем не менее, попытка эта осуществляется", - отметил эксперт.